Skip to content

Ιστόλογος

Αρχή Αρχείο Αυτοδιοίκηση, Διοίκηση Όροι και προϋποθέσεις για μια δημοκρατική αυτο-διοικητική μεταρρύθμιση
Όροι και προϋποθέσεις για μια δημοκρατική αυτο-διοικητική μεταρρύθμιση Εκτύπωση E-mail

Εισήγηση του Γιώργου Αγοραστάκη, στο έκτακτο Συνέδριο ΕΝΑΕ για τη "Διοικητική Μεταρρύθμιση" στην Αθήνα 15,16-5-2008

 ΓΙΩΡΓΟΣ ΑΓΟΡΑΣΤΑΚΗΣ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

 

Διοικητική μεταρρύθμιση ή απορύθμιση;

Η Ελλάδα διακρίνεται για το υπερ-συγκεντρωτικό της πολιτικο-διοικητικό σύστημα μέσα στο οποίο οι αποκεντρωμένοι θεσμοί της Αυτοδιοίκησης ασκούν περιορισμένο ρόλο στις δημόσιες υποθέσεις. Οι προσπάθειες που έγιναν στο παρελθόν για την ενίσχυση της αυτοδιοίκησης, απέτυχαν γιατί δεν  άγγιξαν την καρδιά του προβλήματος που είναι ο συγκεντρωτισμός του κράτους. Σήμερα επανέρχονται πάλι οι ίδιες συζητήσεις και τα ίδια αιτήματα κάτω από τον τίτλο της «διοικητικής μεταρρύθμισης και της οργανωτικής αναδιάρθρωσης της Αυτοδιοίκησης», χωρίς ωστόσο να εμφανίζεται κάποια διάθεση για μια ουσιαστική αποσυγκεντρωτική μεταρρύθμιση του κράτους.

Από την αρχή φαίνεται ότι τα πράματα έχουν πάρει κακό δρόμο. Η συζητούμενη «διοικητική μεταρρύθμιση» έγινε συνώνυμη των συνενώσεων των Δήμων και των Νομαρχιών και της δημιουργίας μεγάλων σχημάτων στον α’ και β’ βαθμό Αυτοδιοίκησης. Πάει μάλιστα να αναχθεί σε δόγμα η θέση ότι «η ισχυροποίηση της αυτοδιοίκησης γίνεται με συνενώσεις». Το πρόβλημα της αυτοδιοίκησης θεωρείται ότι είναι το μικρό μέγεθος των ΟΤΑ και η θεραπεία του είναι οι συνενώσεις -των Δήμων και των Νομαρχιών-.  Εάν κυριαρχήσει τελικά το πνεύμα, του ράβε-ξήλωνε των συνενώσεων, αντί για τη διοικητική μεταρρύθμιση θα επιτύχομε στο τέλος μια νέα διοικητική απορύθμιση. Η ελληνική περιφέρεια θα βρεθεί σε κενό τοπικής διακυβέρνησης και θα ισχυροποιηθεί περαιτέρω το Αθηνοκεντρικό υπερσυγκεντρωτικό κράτος.

Η οργανωτική αναδιάρθρωση της Αυτοδιοίκησης δεν πρέπει να αντιμετωπισθεί, όπως έγινε στο παρελθόν, μεμονωμένα, αποσπασματικά και αποκομμένα από το γενικό στόχο για το ριζικό μετασχηματισμό του ενιαίου πολιτικού και διοικητικού μας συστήματος, του οποίου αποτελεί αναπόσπαστο μέρος. Απαιτούνται να γίνουν δραστικές  αλλαγές στην δομή και τη λειτουργία της Αυτοδιοίκησης, αλλά πρέπει να γίνουν στην βάση ενός συνολικού σχεδίου αναδιάρθρωσης του εθνικού κράτους. Ενός σχεδίου που θα ανανεώσει τους θεσμούς του κράτους, για να μπορέσει να αντιμετωπίσει τις σύγχρονες προκλήσεις. Δεν πρέπει να γίνουν χωριστές και ασύνδετες «μεταρρυθμίσεις» όπως στο παρελθόν αλλά μια συνολική που θα ανακατανείμει τα αντικείμενα της διακυβέρνησης σε κάθε επίπεδο.

Η «Διοικητική μεταρρύθμιση» κατά τη θέση μας, είναι η δημοκρατική και αποκεντρωτική μεταρρύθμιση των διοικητικών δομών του κράτους, ο περιορισμός του κράτους σε επιτελικό ρόλο, η αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων του προς την Αυτοδιοίκηση, μαζί με τους αναγκαίους και αναλογούντες πόρους, για να μπορεί αυτή να επιτελέσει το έργο της και το ρόλο της.

Το κρίσιμο ζήτημα σε αυτή την υπόθεση είναι να αποσαφηνιστεί πρώτα πιο είναι το πρόβλημα της αυτοδιοίκησης και στη συνέχεια πιο πρέπει να είναι το περιεχόμενο της «διοικητικής μεταρρύθμισης».

Η Κυβέρνηση πρώτα απ’ όλους όφειλε εξ αρχής να ξεκαθαρίσει τις θέσεις της και να μην κρύβεται όπως κάνει μέχρι τώρα. Παρ’ όλα αυτά έχει φανερώσει τις διαθέσεις της σ’ ένα κατεξοχήν ζήτημα που αφορά τη β’ βάθμια αυτοδιοίκηση.

 

ΜΕΡΟΣ Α’: TO ΠΡΟΒΛΗΜΑ

 

Περιφερειοποίηση ή περιθωριοποίηση

Μια αναγωγή της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης στο επόμενο επίπεδο της Περιφέρειας έχει νόημα εφόσον της ανατίθενται και αναλαμβάνει να ασκήσει –με πλήρη αυτοτέλεια-, όλες τις περιφερειακές προγραμματικές, σχεδιαστικές, αναπτυξιακές  αρμοδιότητες.

Στον ίδιο χρόνο –λοιπόν- που η Κυβέρνηση άνοιξε το ζήτημα της «διοικητικής μεταρρύθμισης» ρύθμισε και τα περιφερειακά αναπτυξιακά θέματα της διαχείρισης των πόρων της 4ης προγραμματικής περιόδου 2007-2013, του ΕΣΠΑ. Με το Νόμο 3614 του 2007 που έφερε και ψηφίστηκε στη Βουλή, καθιερώνεται ένα πιο συγκεντρωτικό σύστημα διαχείρισης και απ’ αυτό που εφαρμόστηκε στο 3ο ΚΠΣ. Από τη διαχείριση του ΕΣΠΑ εκτοπίστηκε στο σύνολό της η αυτοδιοίκηση (τοπική και νομαρχιακή). Αντί λοιπόν η κεντρική διοίκηση να μεταρρυθμίζεται αποκεντρώνοντας αρμοδιότητές της προς την αυτοδιοίκηση, μεταρρυθμίζεται προς την αντίθετη κατεύθυνση, της περαιτέρω συγκέντρωσης και του πλήρους ελέγχου.

Ο μηχανισμός διαχείρισης που σχεδιάστηκε χαρακτηρίζεται από τον εξοβελισμό κάθε έννοιας «δημοκρατικού προγραμματισμού» και από τον υπερ-συγκεντρωτικό έλεγχο της διαχείρισης των πόρων του ΕΣΠΑ από την Κυβέρνηση και το Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, το οποίο εξασφαλίζει τον πρώτο και τον τελευταίο λόγο στην διαχείριση.

Η περιφερειακή και τοπική ανάπτυξη αποτελεί προνομιακό χώρο άσκησης πολιτικής της αυτοδιοίκησης σ’ όλες τις Ευρωπαϊκές χώρες. Γιατί, περιφερειακή ανάπτυξη στην Ε.Ε. σημαίνει πρώτα απ’ όλα ενεργοποίηση και συμμετοχή του ανθρώπινου δυναμικού, των τοπικών κοινωνιών και των φορέων εκπροσώπησής τους στην υλοποίηση αναπτυξιακών προγραμμάτων και μετά πόροι. Η διαχείριση των αναπτυξιακών πόρων είναι μια πολιτική διαδικασία, την οποία η αυτοδιοίκηση μπορεί να φέρει με επιτυχία σε πέρας και όχι μια κεντρική τεχνοκρατική διεκπεραίωση για τη διανομή τους, όπως γίνεται στην Ελλάδα.

Η διαχείριση και υλοποίηση των περιφερειακών Προγραμμάτων της Δ’ περιόδου (ΕΣΠΑ) έπρεπε να γίνει κατά τέτοιο τρόπο που να ενεργοποιείται το δυναμικό κάθε περιοχής μέσω μιας ανοικτής, συμμετοχικής και αποκεντρωμένης διακυβέρνησης. Έπρεπε να συνδυαστεί με την επέκταση της β’ βάθμιας αυτοδιοίκησης στην περιφέρεια και την ανάθεση σ΄ αυτήν της διαχείρισης των περιφερειακών προγραμμάτων. Η συζητούμενη σήμερα περιφερειοποίηση της β’ βάθμιας αυτοδιοίκησης χωρίς την πλήρη ανάληψη των προγραμματικών, αναπτυξιακών ευθυνών επιπέδου περιφέρειας, που περιλαμβάνει και τη διαχείρισης των πόρων του ΕΣΠΑ θα καταλήξει σε περιθωριοποίηση της β’ βάθμιας αυτοδιοίκησης.

Σύμφωνα με όλους τους δείκτες η Ελλάδα είναι το πιο συγκεντρωτικό κράτος από τα κράτη μέλη της Ε.Ε. Η απόσταση μάλιστα που τη χωρίζει από ορισμένα κράτη, με προηγμένα συστήματα αποκέντρωσης και αυτοδιοίκησης, είναι πολύ μεγάλη. Τα αναπτυγμένα κράτη στηρίζονται εμφανώς σε αποκεντρωμένα συστήματα αυτοδιοίκησης τα οποία έχουν πολλαπλές μορφές και μεγέθη.

            Στην τελευταία, την 4η έκθεση «για την Οικονομική και Κοινωνική Συνοχή» της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Μάιος 2007, εξετάζονται μεταξύ των άλλων και οι διαφορές  μεταξύ των συστημάτων δημόσιων επενδύσεων και περιφερειακής διακυβέρνησης στις χώρες της Ε.Ε. (ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ι)

Το γενικό συμπέρασμα της έκθεσης σ’ ότι αφορά τα συστήματα διακυβέρνησης είναι ότι στις χώρες της Ευρώπης η διαχείριση των δημόσιων επενδύσεων είναι περισσότερο περιφερειακή και τοπική υπόθεση (και σε ποσοστό υπερβαίνει το 50% και φτάνει το 90%) και λιγότερο κεντρική και κυβερνητική. Η Ελλάδα βέβαια βρίσκεται στον πάτο του πίνακα, πιο κάτω και από το Λουξεμβούργο που έχει μέγεθος όσο ένας μεσαίος νομός της χώρας μας. Οι περιφερειακές αρχές (κρατικές και αυτοδιοικητικές) στην Ελλάδα διαχειρίζονται σε ποσοστό λιγότερο του 20% τις δημόσιες επενδύσεις. Η Ελλάδα και το Λουξεμβούργο είναι μεταξύ των άλλων και από τις χώρες όπου αυτή η αρμοδιότητα για τις δημόσιες επενδύσεις των περιφερειακών και τοπικών αρχών, μειώνεται κατά τα τελευταία χρόνια, έναντι της γενικής τάσης να αυξάνεται σ’ όλες τις χώρες.

Η αποκέντρωση του κράτους προς την αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα σήμερα, δεν προβάλει απλώς ως ένα σύνθημα σύγκλισης με τα Ευρωπαϊκά δεδομένα, αλλά είναι επιτακτική ανάγκη για την ισόρροπη ανάπτυξη και την αντιμετώπιση των τεράστιων ανισοτήτων που εμφανίζονται μεταξύ κέντρου και περιφέρειας στην Ελλάδα.

 

Το αναπτυξιακό χάσμα της χώρας

Πρέπει να συνυπολογιστεί το γεγονός ό,τι ο συγκεντρωτισμός στη διοίκηση συνοδεύεται ή/και έχει ως επακόλουθο το συγκεντρωτισμό και στην ανάπτυξη. Στην Ελλάδα σήμερα, -όπως φανερώνουν τα επίσημα στοιχεία- το κέντρο εξακολουθεί να απορροφά και να περιθωριοποιεί την περιφέρεια.

Η Ελλάδα είναι η χώρα των μεγάλων περιφερειακών ανισοτήτων οι οποίες με το χρόνο διευρύνονται. Ένα βαθύ χάσμα φαίνεται να χωρίζει τους Νομούς και περιφέρειες της χώρας. Οι δυο μητροπολιτικές περιοχές της χώρας, της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης, αναπτύσσονται γρήγορα σε βάρος των άλλων περιφερειών. Η μετακίνηση και η μεγάλη συγκέντρωση πληθυσμού και οικονομικών δραστηριοτήτων προς τις μεγαλύτερες πόλεις που άρχισε μεταπολεμικά, συνεχίζεται αμείωτη μέχρι σήμερα. 

Οι ακολουθούμενες περιφερειακές και οικονομικές πολιτικές προκάλεσαν τον παραγωγικό και πληθυσμιακό υδροκεφαλισμό της Αττικής. Γεωγραφικά, η μισή οικονομική δραστηριότητα της χώρας πραγματοποιείται από το 1/3 του πληθυσμού της που βρίσκεται στην Αττική.

Κατά το 2006, το κατά κεφαλή Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν ανήλθε σε 19.194 €. Η Αττική και Κεντρική Μακεδονία παράγουν μαζί το 63,2% του συνολικού ΑΕΠ, με την Αττική να παράγει το 49,2% και την Κεντρική Μακεδονία το 14%.

Η Αττική με του όμορους νομούς της Βοιωτίας και Κορινθίας (στους οποίους επεκτείνεται) μαζί και οι Κυκλάδες είναι πλουσιότερες περιφέρειες της Ελλάδας και οι μοναδικές που ξεπερνούν τον εθνικό μέσο όρο του κατά κεφαλήν ΑΕΠ. Σε υψηλή θέση εμφανίζεται και ο νομός Θεσσαλονίκης. Στις ίδιες περιφέρειες εμφανίζεται και ο υψηλότερος ρυθμός αύξησης του κατά κεφαλή ΑΕΠ την τελευταία δεκαετία.

Στην Ελλάδα σήμερα όχι μόνο υπάρχει αναπτυξιακό χάσμα, αλλά αυτό διευρύνεται συν τω χρόνω. Η χώρα  πορεύεται με δυο διαφορετικές αναπτυξιακές ταχύτητες. Η οικονομική ανάπτυξη της χώρας στηρίχτηκε πρώτιστα στην αστικοποίησή της παραγωγικής διαδικασίας και στη μετατόπιση των παραγωγικών πόρων από τον πρωτογενή τομέα προς τον τριτογενή (κυρίως) και  το δευτερογενή τομέα της παραγωγής. Η γεωργική οικονομία της χώρας είναι το μεγάλο θύμα. Οι νομοί που είχαν στο παρελθόν εκτεταμένο τον αγροτικό τομέα της οικονομίας τους, πλήττονται ιδιαίτερα, η απόστασή τους από τα μεγάλα αστικά κέντρα όλο και μεγαλώνει. Η ελληνική οικονομία σήμερα στηρίζεται κυρίως στον τριτογενή τομέα, που συμμετέχει κατά 72% στην παραγωγή του εγχώριου προϊόντος.

Γεωγραφικά η μετατόπιση των παραγωγικών πόρων έγινε όχι μόνο προς τα πολεοδομικά συγκροτήματα Αθήνας και Θεσσαλονίκης αλλά και προς τα μεγάλα αστικά κέντρα κάθε περιφέρειας πράγμα το οποίο δημιούργησε ένα δεύτερο επίπεδο διαφοροποίησης και ανισοτήτων στις δημογραφικές οικονομικές συνθήκες. Οι ενδοπεριφερειακές ανισότητες εμφανίζονται να είναι μεγάλες σε πολλές περιοχές της χώρας.

               Το πρόβλημα της διαρθρωτικής ανισότητας της χώρας δεν θα λυθεί αν δεν αλλάξει ριζικά ο προσανατολισμός της ακολουθούμενης περιφερειακής πολιτικής. Οι αναπτυξιακές στρατηγικές πρέπει να στοχεύουν στην ισόρροπη ανάπτυξη της χώρας, και να εγγυώνται την ισότητα των ευκαιριών και την ευημερία των πολιτών σε κάθε γωνιά της. Τα Κοινοτικά Πλαίσια Στήριξης που γίνονται στο όνομα της Περιφερειακής Ανάπτυξης, κάθε άλλο παρά την περιφερειακή ανάπτυξη της χώρας επέτυχαν. Το αντίθετο μάλιστα.

            Ένα υδροκέφαλο, συγκεντρωτικό και αθηνοκεντρικό Κράτος, για να μεταρρυθμιστεί και να πάρει σύγχρονη μορφή και αναπτυξιακή κατεύθυνση, για να μπορέσει να προωθήσει την ιδέα της ισόρροπης περιφερειακής ανάπτυξης, χρειάζεται ριζικά μέτρα και καινοτόμους θεσμούς. Χρειάζεται ισχυρό το θεσμό της δευτεροβάθμιας νομαρχιακής και περιφερειακής αυτοδιοίκησης με ενισχυμένο το πολιτικό του χαρακτήρα. Πολιτικές που θέλουν την αυτοδιοίκηση να συγκροτείται και να λειτουργεί κατά το πρότυπο του αθηνοκεντρικού κράτους στην περιφέρεια, που τη βλέπουν ως μονάδα διοίκησης και περιορίζουν την αποστολή και το ρόλο της στην παροχή υπηρεσιών προς τους πολίτες (κατ΄άλλους πελάτες), είναι καταδικασμένες στην λαϊκή περιφρόνηση.

 

Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση, Πονάει κεφάλι, κόψει κεφάλι;

Η εισαγωγή της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης με το νόμο 2218 το 1994 αποτέλεσε, ως αφετηρία, ένα σημαντικό βήμα θεσμικής και διοικητικής μεταρρύθμισης. Η μεταφορά μεγάλου μέρους κρατικών αρμοδιοτήτων της παλιάς Νομαρχίας, θεωρήθηκε ως αρχή για μια δημοκρατική μεταρρύθμιση, για μια ουσιαστική αποκέντρωση της κεντρικής εξουσίας προς την αυτοδιοίκηση. Έτσι δημιουργήθηκαν προσδοκίες απο-συγκέντρωσης και σταδιακής μετάβασης στο «επιτελικό κράτος» με ισχυρή αυτοδιοίκηση. Δεν άργησε όμως να αναπτυχθεί η αντίρροπη κίνηση, της επιστροφής και επανα-συγκέντρωσης στη κρατική διοίκηση των εκχωρημένων αρμοδιοτήτων στην Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση.

Η αφαίμαξη των αρμοδιοτήτων της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης έγινε προς δυο κατευθύνσεις. Με την με την μεταφορά τους στην ισχυροποιούμενη κρατική Περιφέρεια, και με την μεταφορά τους σε νέες μονοκλαδικές κάθετες δομές που δημιουργήθηκαν από τα Υπουργεία μέχρι και το επίπεδο του νομού. Διάφορα «νομικά κατασκευάσματα» δημιουργήθηκαν για να ικανοποιήσουν τη συγκεντρωτική πολιτική βουλιμία των κυβερνώντων μια δεκαετία τώρα, που ξεκινούν από διάφορους περιφερειάρχες και υπηρεσίες σε τομείς όπως παιδείας, υγείας κτλ και φτάνουν σε ειδικές υπηρεσίες και φορείς όπως ο  Ενιαίος Φορέας Ελέγχου Τροφίμων (ΕΦΕΤ), η «πάλαι ποτέ κραταιά» Αγροφυλακή που νεκραναστήθηκε, τα Κέντρα Αγροτικής Ανάπτυξης κ.α. Κάθε Υπουργείο δημιούργησε τα δικά του «παρακλάδια». Έτσι αφαιρέθηκαν οι αρμοδιότητες από τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση σε σημαντικούς και κρίσιμους τομείς πολιτικής σχεδιασμού, προγραμματισμού, εκπαίδευσης κτλ και της άφησαν τον κύριο όγκο των τυποποιημένων διεκπεραιωτικών υπηρεσιών (τη λάντζα).

 

Διανύουμε την 4η θητεία της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης και η οπισθοδρόμηση αυτή, καλά κρατεί μέχρι και σήμερα. Όπως είπαμε πριν, η πιο χαρακτηριστική και πιο πρόσφατη περίπτωση κρατικού συγκεντρωτισμού και αποξένωσης της Αυτοδιοίκησης, αποτελεί ο σχεδιασμός και η διαχείριση των προγραμμάτων της 4ης προγραμματικής περιόδου-ΕΣΠΑ.

Το αποτέλεσμα, ο νέος θεσμός με την ισχυρή και άμεση δημοκρατική νομιμοποίηση να αποδυναμωθεί και να απογυμνωθεί από αρμοδιότητες με ουσιαστικό πολιτικό περιεχόμενο. Υποστελεχωμένος και  χωρίς δικούς τους οικονομικούς πόρους εμφανίζεται σήμερα ισχνός και ανίσχυρος. Έτσι το βήμα που έγινε το 1994 δεν ολοκληρώθηκε και έμεινε μετέωρο.

Η ιστορία της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης δείχνει πόσο ισχυρές είναι οι πολιτικές που θέλουν και κρατούν στην χώρα μας μια ισχυρή συγκεντρωτική και πλήρως ελεγχόμενη διοικητική δομή από την εκάστοτε κυβέρνηση. Που θέλουν την αυτοδιοίκηση ως μια συμπληρωματική, εξαρτημένη και υπό κηδεμονία διοικητική δομή, που διεκπεραιώνει τυποποιημένες γραφειοκρατικές λειτουργίες του κράτους και μόνο. Πολιτικές που αποτελούν την τροχοπέδη στην μεταρρύθμιση και τον εκδημοκρατισμό του πολιτικού μας συστήματος.

Παρά το γεγονός όμως ότι όλα τα παραπάνω είναι αρκετά εύγλωττα και συγκεκριμένα, και απασχολούν έντονα τις Νομαρχίες μια δεκαετία τώρα, σήμερα ξεχνιούνται-αποσιωπούνται και έχει μετατοπιστεί η συζήτηση στις συνενώσεις και τα μεγέθη τους. Προτείνεται στην ουσία η πολιτική κατάργηση της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης και η δημιουργία μιας Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης με θολό, αόριστο, απροσδιόριστο περιεχόμενο, ή με περιεχόμενο που θα βρεθεί στο μέλλον στην επόμενη δεκαετία. Πονάει κεφάλι-κόψει κεφάλι δηλαδή.

Με τη δημιουργία της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης και την κατάργηση της Νομαρχιακής, ο Νομός της έδρας θα αποκτήσει την πολιτική και αναπτυξιακή ηγεμονία εις βάρος των άλλων νομών. Στην ουσία προτείνεται στη θέση ενός προβλήματος να θέσομε ένα άλλο πρόβλημα. Η πληθυσμιακή κατανομή της χώρας είναι τέτοια που αποδεικνύει τι θα γίνει στο τέλος και ποιος θα κυριαρχήσει ποιου. Αν δημιουργηθούν Περιφερειακές Αυτοδιοικήσεις στη θέση των σημερινών 13 Περιφερειών σε 5 Περιφέρειες (Κεντρικής Μακεδονίας, Δυτικής Μακεδονίας, Ιονίων Νήσων, Αττικής, Βορείου Αιγαίου) ο νομός της έδρας, έχει ποσοστό πληθυσμού μεγαλύτερο του 50% του συνόλου και σε άλλες 3 Περιφέρειες (Ηπείρου, Δυτικής Ελλάδος, Κρήτης) ο νομός της έδρας, έχει ποσοστό μεγαλύτερο του 43% του συνόλου.

 

 

ΜΕΡΟΣ Β’: ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ

 

Το αντικείμενο και ο στόχος μιας διοικητικής μεταρρύθμισης

Μια «διοικητική μεταρρύθμιση» πρέπει να νοείται σήμερα ως μια δημοκρατική και αποκεντρωτική μεταρρύθμιση των διοικητικών δομών του κράτους προς την αυτοδιοίκηση. Εκείνο που πρέπει να αλλάξει να μεταρρυθμιστεί -τo αντικείμενο της διοικητικής μεταρρύθμισης-, είναι κυρίως η κρατική διοίκηση.

Ο πρωταρχικός στόχος, πρέπει να είναι η αποκέντρωση του κράτους προς την αυτοδιοίκηση. Ο περιορισμός του κράτους στον -από το Σύνταγμα προβλεπόμενο - επιτελικό του ρόλο. Η ενίσχυση και αναβάθμιση της α’ βάθμιας και β’ βάθμιας αυτοδιοίκησης με την μεταβίβαση σ’ αυτήν [κρατικών] αρμοδιοτήτων, μαζί φυσικά με τους ανάλογους δυναμικούς οικονομικούς πόρους.

 

Οι βασικές προϋποθέσεις μιας δημοκρατικής-αποκεντρωτικής «διοικητικής μεταρρύθμισης» - 10 ΣΗΜΕΙΑ

 

1.         ΜΙΑ ΣΥΝΟΛΙΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ

Η μεταρρύθμιση πρέπει να είναι συνολική και να καλύπτει την κεντρική κρατική και αποκεντρωμένη διοίκηση σ΄ όλους τους τομείς της (στο σύνολό της) και την α’ βάθμια και β’ βάθμια αυτοδιοίκηση, από κοινού και όχι αποσπασματικά και μεμονωμένα.

 

2.         ΚΑΙ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ

Η μεταρρύθμιση θα συνοδεύεται από μια δεύτερη, τη φορολογική που θα προβλέπει τη μεταφορά φορολογικών πόρων, χωρίς φορολογική εξουσία, στην Αυτοδιοίκηση. Στο πλαίσιο του ενιαίου δημοσιονομικού συστήματος υπό την ευθύνη του κράτους και χωρίς επιβολή νέων φόρων στους πολίτες, πρέπει να γίνει  ανακατανομή των φορολογικών πόρων μεταξύ κεντρικής εξουσίας και αυτοδιοίκησης, προκειμένου αυτή να ασκήσει με επάρκεια και ανεξαρτησία τις νέες αρμοδιότητες. Πρέπει να διασφαλίζεται η οικονομική αυτοδυναμία της Αυτοδιοίκησης

 

3.         ΜΙΑ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ

Μια διοικητική μεταρρύθμιση πρέπει να είναι μια δημοκρατική μεταρρύθμιση. Οι αλλαγές θα αποσκοπούν στην εμβάθυνση και διεύρυνση της δημοκρατίας στη χώρα μας. Η σημασία της ενίσχυσης των δημοκρατικών χαρακτηριστικών και της αυτοτέλειας της αυτοδιοίκησης, δεν περιορίζεται σε τοπικό ή περιφερειακό επίπεδο, αλλά γίνεται σημαντική για την αναδιάρθρωση και ποιοτική ανέλιξη της Δημοκρατίας γενικότερα.

 

3.1          Τα αυτοδιοικητικά οργανωτικά σχήματα πρέπει να διασφαλίζουν, την άμεση συμμετοχή των πολιτών στην διοίκηση των υποθέσεών τους και την άσκηση της τοπικής δημοκρατίας, την ενίσχυση της άμεσης δημοκρατίας. Άλλωστε ο όρος Αυτοδιοίκηση δηλώνει την αυτο-διεύθυνση, την αυτοδιαχείριση της τοπικής κοινωνίας. Εκτεταμένα σχήματα με λειτουργίες και όργανα απομακρυσμένα από τις τοπικές κοινωνίες και τους πολίτες παραγκωνίζουν τη δημοκρατία. Η αυτοδιοίκηση με την άμεση δημοκρατική νομιμοποίησή της και με την εντολή για χάραξη τοπικής ή υπερτοπικής πολιτικής, χάνει τα πολιτικά και δημοκρατικά χαρακτηριστικά της και μετατρέπεται σε απρόσωπη και απόμακρη κρατική διοίκηση.

Η Αυτοδιοίκηση αποτελεί και συγκροτεί το πλησιέστερο προς τον πολίτη θεσμό κοινωνικοποίησης, συμμετοχής στην διαχείριση των κοινών υποθέσεων και κοινωνικού ελέγχου της εξουσίας. Η αποστολή και ο ρόλος της, είναι κατ’ εξοχήν πολιτικός, δημοκρατικός,  κοινωνικός, αναπτυξιακός και περιβαλλοντικός και δευτερευόντως διοικητικός (για την παροχή υπηρεσιών).

Σε μια εποχή απαξίωσης και χειραγώγησης της πολιτικής, που οι λειτουργίες της Δημοκρατίας υφίστανται την ασφυκτική πίεση από ισχυρά συμφέροντα, η ενίσχυση της άμεσης δημοκρατίας και αμφίπλευρης σχέσης πολίτη-κοινωνίας με την αυτοδιοίκηση, αποτελεί ένα αντίμετρο για τη στήριξη και αναζωογόνηση της δημοκρατίας στη χώρα μας.

 

3.2          Πρέπει να καθιερωθεί το εκλογικό σύστημα της απλής αναλογικής σε όλες τις βαθμίδες αυτοδιοίκησης για δημοκρατικότερη συγκρότηση των οργάνων και αναλογική εκπροσώπηση κοινωνικών και πολιτικών δυνάμεων σε όλα τα όργανα της αυτοδιοίκησης.  Η εφαρμογή της απλής αναλογικής διευκολύνει τις αναγκαίες διεργασίες κοινωνικής συναίνεσης, την ανάληψη πολιτικής ευθύνης από διαφορετικές δυνάμεις καθώς και τη συμμετοχή τους στα αιρετά όργανα.

 

3.3          Στο σύστημα διακυβέρνησης πρέπει να αναβαθμιστούν περισσότερο τα συλλογικά όργανα σε βάρος των μονοπρόσωπων. Το σύστημα πρέπει να γίνει περισσότερο «συμβουλιακό» και λιγότερο μονοπρόσωπο (δημαρχοκεντρικό-νομαρχοκεντρικό). Πρέπει να διευρυνθούν οι εξουσίες και οι αρμοδιότητες των συλλογικών οργάνων και να περιοριστούν από το μονοπρόσωπο όργανο όπως ισχύει σήμερα, ώστε τα συλλογικά όργανα να βουλεύονται και να ασκούν με αποτελεσματικότητα τις αρμοδιότητές τους.

 

4.         ΜΕ ΚΑΤΑΡΓΗΣΗ ΚΡΑΤΙΚΗΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΣ

Κατάργηση της κρατικής Γ.Γ. Περιφέρειας και όλων των αποκεντρωμένων μονοκλαδικών δομών των Υπουργείων στις περιφέρειες και τους νομούς, -εκτός εκείνων που από το Σύνταγμα προβλέπονται στην ευθύνη του κράτους-, και μεταφορά των αρμοδιοτήτων τους στην α’ και β’ βάθμια Αυτοδιοίκηση. Να μην επιτρέπεται να υπάρχουν σε επίπεδο Νομού και Περιφέρειας, αποκεντρωμένες κρατικές υπηρεσίες με παράλληλα αντικείμενα με την Αυτοδιοίκηση.

 

5.         Β’ ΒΑΘΜΙΑ, ΝΟΜΑΡΧΙΑΚΗ ΚΑΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ

Καθώς τα κοινωνικά προβλήματα γίνονται πιο πολύπλοκα και οι πολιτικές πρέπει να τα αντιμετωπίζουν με ολοκληρωμένο και αποτελεσματικό τρόπο. Κάθε επίπεδο αυτοδιοίκησης πρέπει να ανάγεται στο κατάλληλο γεωγραφικό και κοινωνικό χώρο για να ασκήσει με αυτοτέλεια και αποτελεσματικότητα, χωρίς συγκρούσεις και αλληλεπικαλύψεις, τις αρμοδιότητες του. Τα όρια των δικαιοδοσιών μεταξύ των διαφόρων επιπέδων διοίκησης-αυτοδιοίκησης πρέπει να είναι σαφή και διακριτά.

Η δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση μπορεί κατά το Σύνταγμα να συγκροτηθεί σε οποιαδήποτε διοικητική διαίρεση βρίσκεται ψηλότερα από τον πρώτο βαθμό. Η εν λόγω συγκρότηση, θα πρέπει να στηρίζεται σε μια όσο το δυνατόν ολοκληρωμένη γεωγραφική, οικονομική, κοινωνική, ιστορική  και διοικητική ενότητα και να εξασφαλίζει μεγαλύτερη αποδοτικότητα και γνησιότερη δημοκρατική αντιπροσώπευση και λειτουργία.

               Οι νομοί και οι νομαρχίες είναι μια ιστορική, πολιτική και διοικητική πραγματικότητα με βαθιές ρίζες στις τοπικές κοινωνίες, ενώ αποτελούν και βασικό χώρο αναφοράς για σημαντικές υλικοτεχνικές υποδομές και κοινωνικοοικονομικές δραστηριότητες.  Ο νομός δεν έπαψε να αποτελεί τη διοικητική περιφέρεια η οποία οριοθετεί την κατά τόπο αρμοδιότητα των κρατικών οργάνων και ταυτίζεται με την εκλογική περιφέρεια. Η νομαρχιακή διοίκηση  αναδείχθηκε ως ο σταθερότερος περιφερειακός διοικητικός θεσμός του ελληνικού κράτους. Επί 160 χρόνια, η νομαρχιακή διοίκηση, υπό τις διάφορες μορφές της, διατήρησε τα βασικά χαρακτηριστικά της. Ο νομός και η νομαρχία σήμερα είναι ένας σύγχρονος κορμός που προσφέρει το σχήμα για τη συγκρότηση και το προσανατολισμό των πολιτικών και κοινωνικοοικονομικών δυνάμεων της ελληνικής περιφέρειας και δεν είναι δυνατό να καταργηθεί πολιτικά.

Οι Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις παράλληλα με τη νομαρχιακή εδαφική τους συγκρότηση, συνενούμενες μπορούν να καλύψουν και το επίπεδο της Περιφέρειας. Η δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση στη νέα θεσμική της διάρθρωση πρέπει να έχει μικτή μορφή, να είναι ταυτόχρονα Νομαρχιακή και Περιφερειακή, πρέπει να έχει πολιτική και νομική οντότητα και στα δύο επίπεδα, πρέπει να έχει αιρετά πολιτικά όργανα και στους Νομούς και στις Περιφέρειες με σαφώς καθορισμένους πολιτικούς ρόλους, αρμοδιότητες και πόρους και στα δύο εσωτερικά επίπεδα.

Η μετεξέλιξη και η επέκταση της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης στο επίπεδο της Περιφέρειας προϋποθέτει την εκχώρηση όλων των αρμοδιοτήτων της κρατικής Περιφέρειας για την ουσιαστική άσκηση πολιτικής.

Στο επίπεδο της περιφέρειας το «τεκμήριο της αρμοδιότητας» θα πρέπει να υπάρχει για τις υπερτοπικές υποθέσεις διανομαρχιακού επιπέδου. Οι κύριες ασκούμενες αρμοδιότητες είναι: της αναπτυξιακής πολιτικής, του προγραμματισμού και του συντονισμού, του χωρικού σχεδιασμού και διαχείρισης περιοχών (χωροταξία, φυσικό περιβάλλον, υδατικοί πόροι), της κατασκευής και λειτουργίας έργων υποδομής διανομαρχιακού επιπέδου.

Στο επίπεδο του Νομού αντίστοιχα το τεκμήριο της αρμοδιότητας της θα πρέπει να υπάρχει για τις υπερτοπικές υποθέσεις νομαρχιακού επιπέδου. Σημαντικά κρίνονται τα ζητήματα αρμοδιοτήτων Νομαρχιακού επιπέδου: της εφαρμογής αναπτυξιακής πολιτικής (παραγωγικοί τομείς α’,β’,γ’), της πολεοδομίας, του περιβάλλοντος, της κοινωνικής πολιτικής (υγεία, κοινωνική φροντίδα, εκπαίδευση), της πολιτικής προστασίας κτλ.

 

6.         ΜΗΤΡΟΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΠΕΡΙΟΧΕΣ, ΝΗΣΙΩΤΙΚΕΣ ΠΕΡΙΟΧΕΣ

Η Ελλάδα χαρακτηρίζεται από γεωγραφικό κατακερματισμό, ανισοκατανομή του πληθυσμού, μεγάλη αναπτυξιακή ανισότητα μεταξύ των νομών και περιφερειών και μεγάλη ανομοιομορφία στις τοπικές και υπερτοπικές υποθέσεις μεταξύ των περιοχών. Ως εκ τούτου πρέπει να  διαφοροποιηθούν, οργανωτικά και λειτουργικά, μεταξύ τους οι θεσμοί της αυτοδιοίκησης στους νομούς και τις  περιφέρειες της χώρας ώστε να μπορούν να λειτουργήσουν αποτελεσματικά.

Ειδικά πρέπει να υπάρχει διάκριση και διαφορετική «μεταχείριση» των μητροπολιτικών περιοχών Αθήνας και Θεσσαλονίκης, όπως και των νησιωτικών περιοχών, σε σχέση με τις άλλες περιοχές της χώρας.

Αναγκαία κρίνεται η θέσπιση μητροπολιτικής διακυβέρνησης, που θα αντιμετωπίσει αποτελεσματικά τα λειτουργικά και αναπτυξιακά αδιέξοδα που προκύπτουν από το διοικητικό χάος, τις επικαλύψεις αρμοδιοτήτων, τον κατακερματισμό και την έντονη παρεμβατικότητα της κεντρικής κρατικής διοίκησης που επικρατεί στα μεγάλα πολεοδομικά συγκροτήματα Αθήνας (ιδίως) και Θεσσαλονίκης.

               Η μητροπολιτική διακυβέρνηση θα πρέπει να ενταχθεί στην β’ βάθμια αυτοδιοίκηση. Αυτή η ιδιαιτερότητα υπαγορεύει διαφορετικές διοικητικές δομές και λειτουργίες τις β’ βάθμιας αυτοδιοίκησης και διαφορετικές σχέσεις με την α’ βάθμια αυτοδιοίκηση.

 

            Α’ ΒΑΘΜΟΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ-ΟΤΑ

Η «διοικητική μεταρρύθμιση» πρέπει να περιλαμβάνει και την αναβάθμιση του Α΄βαθμού. Εδώ το πρόβλημα είναι τελείως διαφορετικό από το Β’ βαθμό. Οι Δήμοι της Περιφέρειας και ειδικά οι Καποδιστριακοί είναι αναγκαίο να υποστηριχτούν αποτελεσματικά να ανασυγκροτηθούν προκειμένου να εξασφαλίζουν την αυτοδυναμία τους, τη δημοκρατική λειτουργία τους, τη δυνατότητα ουσιαστικής παρέμβασης στα κοινωνικοοικονομικά και περιβαλλοντικά προβλήματα της περιοχής τους.

 

7.         ΑΡΧΕΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ, ΣΧΕΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ-ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

Σε μια «κλιμακωτή» διοίκηση, προκειμένου η Αυτοδιοίκηση να αναλάβει το σημαντικό μέρος των δημοσίων υποθέσεων και να γίνει ανακατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των επιπέδων διοίκησης, πρέπει να βρουν συγκεκριμένη εφαρμογή τεκμήρια και αρχές οι οποίες παραμένουν σήμερα γενικές διακηρύξεις χωρίς αντίκρισμα. Πρέπει να συγκεκριμενοποιούνται και κατοχυρώνονται νομικά (πέραν του Συντάγματος) το «τεκμήριο αρμοδιότητας» για τις τοπικές και υπερ-τοπικές υποθέσεις, όπως και οι αρχές:

·    της εγγύτητας με την οποία η διοίκηση ασκείται όσο το δυνατόν πλησιέστερα στον πολίτη

·    της επικουρικότητας ως προς την κατανομή διοικητικών αρμοδιοτήτων, όπου η ψηλότερη βαθμίδα της δημόσιας διοίκησης ασκεί μόνον εκείνες τις διοικητικές αρμοδιότητες που η χαμηλότερη βαθμίδα δεν μπορεί να ασκήσει αποτελεσματικά

·    και φυσικά της αυτονομίας όπου κάθε επίπεδο αυτοδιοίκησης πρέπει να λειτουργεί με πλήρη αυτοτέλεια.

 

8.         ΕΠΟΠΤΕΙΑ ΚΑΙ ΕΛΕΓΧΟΣ

Εξασφαλίζεται πλήρης αυτονομία της αυτοδιοίκησης από το κράτος. Ασκείται μόνο έλεγχος νομιμότητας από Ανεξάρτητη Αρχή Ελέγχου Αυτοδιοίκησης που συγκροτείται γι’ αυτό το σκοπό.

 

9.         ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

Να τροποποιηθεί άμεσα ο Νόμος 3614/2007 «δια τη διαχείριση, τον έλεγχο και την εφαρμογή των αναπτυξιακών παρεμβάσεων για την 4η προγραμματική περίοδο 2007-2013» και να ανατεθεί στη δευτεροβάθμια Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση η διαχείριση των περιφερειακών προγραμμάτων.

 

10.       ΚΩΔΙΚΕΣ

Είναι προφανές ό,τι μια τέτοια διοικητική μεταρρύθμιση θα πρέπει να συνοδεύει ένας νέος Καταστατικός Χάρτης-Κώδικας για κάθε βαθμό Αυτοδιοίκησης και ό,τι οι πρόσφατοι Κώδικες θα καταργηθούν αφού αποτυπώνουν την υπάρχουσα σήμερα κατάσταση.

 

7-5-2008

Γιώργος Αγοραστάκης

 

 

Γιώργος ΑΓΟΡΑΣΤΑΚΗΣ

 

SOCIAL MEDIA

Επισκευθείτε τη σελίδα μου στο FacebookΑκολουθείστε τη σελίδα μου στο TwitterΕπισκευθείτε τη σελίδα μου στο Google Plus

ΑΝΑΓΝΩΣΤΗΡΙΟ

Συνδέεστε μαζί μας

TWEETS ΠΡΟΣΦΑΤΑ

ΣΥΝΔΕΣΜΟΙ

www.mikis-crete.gr